案例再現
　　案例一：某市國有大型制藥廠甲，擁有職工四百余人。上世紀90年代后期，由于經營不善導致連年虧損。至2001年底，對外已欠下債務數億元人民幣。乙工廠是該市一民營企業，科研技術雄厚且經營良好。2002年9月，經甲制藥廠的主管上級同意，乙工廠以承接債務的方式兼并了甲廠，并設立了某有限責任公司。該公司根據其實際需要，留用了甲制藥廠的一部分職工，要求大部分職工自謀職業。這些職工不服，將新設立的公司申訴至勞動爭議仲裁委員會，要求安排工作，并補發停職期間的工資。
　　案例二：某化工廠成立于上世紀五十年代，擁有職工一千余人。90年代后期開始，由于國家產業政策的調整和該企業自身技術落后，生產效率相對低下，無法滿足現代化大生產的需要。近幾年來，又因經營不善導致嚴重虧損，無力清償到期債務，2004年底經債權人申請并經人民法院裁定破產。
　　案例一中，甲制藥廠屬于國有企業。近幾年業，國有企業改制帶來的一系列問題一直是影響和困擾我國市場經濟發展的難題。而企業改制后的職工安置是這一系列問題中**為突出的部分。它關乎著國有企業改革的命運和整個社會的穩定。案例二同樣涉及了企業破產后職工的安置。
　　本文結合上述兩個案例討論在國企改革和企業破產后的職工安置問題。
　　政策連線
　　一、國有企業改制中的職工安置問題
　　國有企業，又稱為全民所有制企業，是指運用國有資產作為生產資料從事商品生產和經營的企業。其中包括：直接由國家投資興建的各類企業；由國家（包括中央政府和地方政府）與國有企業及國有企業相互之間共同投資建立的企業。在上述形式的企業類型中，不包括股份制企業。
　　所謂國有企業改制，是指按照國務院和國務院相關部委頒布的行政法規、規范性文件及**高人民法院有關司法解釋的規定，在保障原企業存續前提下的企業形態的變更，而不是將原企業破產清算后設立新的企業。目前，國有企業改制基本是將原企業進行以下形式的改造：企業公司制改造；企業股份合作制改造；企業分立、企業債權轉股權；國有小型企業出售；企業兼并。
　　國有企業公司制改造，是指根據《公司法》的規定，對國有企業采取由法人、其他組織或者自然人投資入股，將企業改造成有限責任公司或股份有限公司的法律行為。這一形式的改制實質上改變的是投資結構和資本結構，即由過去國家作為單一投資主體的結構，變更為國家之外的其它民事主體共同向國有企業投資的多元投資主體結構。作為民事主體的國有企業并未消滅，而只是其內部資產結構和組織機構發生了變化。改制前的國有企業和公司化改制后的公司在法律上實為一個法人。
　　企業股份合作制改造，是指由企業職工買斷企業產權，將原企業改造為股份合作制企業。企業進行這一變更后的**大特點是職工身份的變化，職工兼具股東和勞動者的雙重身份。企業分立是指企業因為生產經營或管理的需要，依據法律法規或合同的約定，將企業依法變更為兩個或兩個以上企業的法律行為。
　　債權轉股權是指債權人與債務人就債權轉股權自愿達成協議，從而將債僅人對債務人所享有的合法債權依法轉變為對債務人的投資，增加債務人注冊資本的行為，它產生債權債務消滅和股權法律關系產生兩個法律后果。
　　企業出售一般專指國有小型企業出售。企業出售行為有別于一般的買賣行為，它需要按照相應的規定，履行嚴格的審批手續，以切實保證國有資產免于流失和職工得到適當安置。
　　企業兼并，從經濟學的角度上說，是指一切可以導致企業相關聯的行為，包括企業吸收合并、新設合并、控股、參股、干部兼任、托管經營等。法律意義上的企業兼并有廣義和狹義之分，廣義的企業兼并與經濟學中的企業結合概念相同，狹義的企業兼并則指企業合并和控股這樣直接導致企業主體資格消滅或者企業被絕對控制的情形。
　　在上述五種形式的企業改制中，因為改制的前提條件是被改制企業的債權債務（包括勞動債權）均由改制后的企業承擔（具體情況略有區別），因此，凡改制前的企業拖欠職工的工資、社保費用等勞動債權，均由改制后的公司承擔。對于職工的安置問題，根據勞動法及其配套規章的規定，主要采取以下方式：一是對2001年12月6日前參加工作，企業改制時勞動合同期限已滿的職工，應當根據其2001年12月6日前的工齡，按照每滿一年發給一個月標準工資的生活費，**長不超過12個月的辦法給予一次性經濟補償，并發給終止勞動合同證明書，以供職工在未重新就業前向失業登記機構登記領取失業救濟金。二是對勞動合同期限未滿，職工與企業又無法達成解除勞動合同協議的，可以根據勞部發（1994）481號等文件的規定，在嚴格履行相應程序后，按照職工在本企業的工齡，每滿一年給予一個月工資的經濟補償金，解除勞動合同，并發給終止勞動合同證明書，以供職工在未重新就業前向失業登記機構登記領取失業救濟金。三是對離退休年齡不足5年的職工，原則上不能解除勞動合同，可做內部退養，待達到退休年齡后辦理退休手續。
　　二、破產企業的職工安置問題
　　破產企業的職工安置費用主要涉及三個方面：一是職工失業期間的救濟費用，包括企業進入破產程序后職工的生活費；二是企業離退休職工的離退休費和醫療費；三是失業職工再就業的安置費用。國有企業破產，目前有國家計劃調整破產和按照法律規定破產兩套破產程序（即政策性破產和依法破產）。在這兩套不同的程序中，對職工安置問題的解決辦法和解決力度也不相同。對于政策性破產來說，目前主要依據的是國務院于1994年10月25日下發的《關于在若干城市試行國有企業破產有關問題的通知》（以下簡稱《通知》）和國務院1997年3月2日下發的《國務院在若干城市試行國有企業兼并破產和職工再就業有關問題的補充通知》（以下簡稱《補充通知》）。兩通知中特別強調指出，實施企業破產必須**先安置好破產企業職工。
　　國務院兩通知規定，安置破產企業職工的費用，從破產企業依法取得的土地使用權轉讓所得中撥付。破產企業以土地使用權為抵押物的，其轉讓所得也應**先用于安置職工，不足以支付的，不足部分從處置無抵押財產、抵押財產所得中依次支付。破產企業財產拍賣所得安置職工仍不足的，按照企業隸屬關系，由同級人民政府負擔。安置費標準，原則上按照破產企業所在試點城市的企業職工上年度平均工資收入的3倍計算，破產企業職工自謀職業的可一次性付給上述安置費。破產企業離退休職工的離退休費和醫療費由當地社會養老保險、醫療保險機構負責管理。破產企業參加養老保險、醫療保險基金社會統籌的，其離退休費、醫療費由所在試點城市社會養老、醫療保險機構分別從養老保險、醫療保險基金社會統籌中支付。沒有參加養老、醫療保險基金社會統籌或者養老保險、醫療保險基金社會統籌不足的，從企業土地使用權出讓所得中支付。處置土地使用權所得不足以支付的，不足部分從處置無抵押財產、抵押財產所得中依次支付。企業進入破產程序后，職工的生活費從破產清算費中支付。
　　對于依法破產中的職工安置問題：
　　**項費用根據我國早已實施的《國有企業職工待業保險規定》，應從籌集的待業保險金中支付，除企業欠繳的待業保險費可從破產財產中撥付外，這部分費用不應再以任何名目從破產財產中支付。如所籌待業保險金不足以支付失業救濟金，應通過提高企業繳納標準或政府財政補貼的方式解決。至于企業進入破產程序后職工的生活費如何支付，應視其勞動合同是否解除和發生在破產宣告前后而定。對職工發生在破產宣告前且未解除勞動合同時的費用，應由破產企業支付，即從破產財產中撥付，但其性質并不屬于破產清算費即破產費用；對職工在破產宣告前解除勞動合同后發生的生活費，以及在破產宣告后勞動合同自動解除后發生的生活費，即應從待業保險金中支付，不應納入破產費用范圍，從破產財產中撥付。按照破產法之常理，破產費用是指為債權人共同利益而支出的費用，破產法第三十四條對其范圍作有明文規定。而破產企業職工的生活費顯然與債權人共同利益無關，根本不應從破產財產中撥付。
　　第二項費用即破產企業離退休職工的離退休費和醫療費，應當由當地社會養老、醫療保險機構負責管理支付。破產企業沒有參加養老、醫療保險基金社會統籌或雖參加但交費不足的，企業破產時，應將其應參加交納而未交或欠交的全部保險費用，從破產財產中向上述機構撥付補足，同時由上述機構負責離退休職工的費用支付；破產企業已參加上述社會保險并按時足額交納費用，或未參加但已足額補交費用的，養老保險、醫療保險基金社會統籌不足支付離退休職工的離退休費和醫療費時，不足部分不應再從破產財產中撥付，而應由當地政府財政支出。
　　第三項費用即破產企業職工再就業安置費用，包括兩部分：其一是失業職工的轉業培訓、生產自救、職業介紹等費用。對此《國有企業職工待業保險規定》中已明確規定，應從待業保險基金中開支，故不得再以任何名目從破產財產中扣留撥付。其二是在失業職工自謀職業的情況下，因其不再保留國有企業職工身份，不再占用就業安置費用，自行承擔再就業風險，而發給其一次性安置費。依據**高人民法院《關于審理企業破產若干問題的規定》第五十六的規定，結合勞動部[1994]481號文件精神，根據職工在本企業的實際工作年限，以人民法院宣告破產時的本人工資為標準，按照每滿一年給付一個月工資的方式支付一次性經濟補償金。
　　案例解析
　　根據上述分析：
　　對于案例一，因為新設立的公司系乙工廠在承接甲制藥廠債務的基礎上設立，實質上是一種吸收合并。因此，原甲工廠的債權債務（包括勞動債權）應由公司承擔。作為原甲工廠的職工，如公司因客觀原因無法全部安置，也應按以下辦法實施：（1）征求職工的意見，雙方協商解除勞動合同，在補足拖欠的社保費用的基礎上，向職工補發自停工之日起至解除勞動合同協議書簽訂之日間的工資，同時，按照職工在甲工廠的實際工作年限，按照每滿一年支付一個月標準工資的方式給付經濟補償金，將職工的檔案轉移至勞動力市場。（2）對離退休年齡不足5年的職工，原則上不得解除勞動合同，由公司安排適當的工作，在其達到退休年齡后，為其辦理退休手續。（3）對經協商無法達成一致的職工，公司在履行相應的程序后，可以安排其停工下崗（一般不超過3年），但公司應向其按月支付生活費，期滿后仍無法就業的，公司可以在支付相應的經濟補償金后與其解除勞動關系。
　　對于案例二，因為該化工廠是依法破產，根據我國勞動法和國務院的相關政策規定，**先，職工可以從破產財產中優先支付下列費用：（1）截至破產宣告日拖欠的社會保險費用；（2）截至破產宣告日拖欠的工資；（3）職工根據勞動法依法享有的解除勞動合同經濟補償金；其次，職工可以獲得當地政府撥付的生活費或救濟金。具體數額根據地方標準而定。